Агломерація і міжмуніципальне співробітництво: чому одне не заперечує інше
Частенько чую: навіщо нам вигадувати якісь нові види співпраць громад, якщо є, до прикладу, міжмуніципальне співробітництво (ММС)? І зазвичай це питання постає, коли мова заходить про таке явище, як агломерація. А ще частіше – коли йдеться про впровадження агломерації в Україні. Особливо - під час обговорення проекту закону «Про міські агломерації». Він, до речі, вже має схвалення профільного комітету Верховній Раді, але ніяк не дійде до розгляду. Хоча цілий прогресивний світ довів: без агломерацій не можливий стрімкий економічний розвиток.
ММС – хороший вид співпраці громад, але він точно не може замінити агломерації. І ось декілька аргументів чому:
- Абсолютного різний масштаб суб’єктів потенційної агломерації. Коли ми говоримо про велике місто і прилеглі громади, вони зазвичай зовсім різного масштабу. Природа міжмуніципального співробітництва полягає в тому, що суб’єкти мають бути однієї вагової категорії. І їхні зусилля спрямовані на вирішення конкретних завдань, конкурентних проектів: організувати пожежну службу, вивезти сміття. Для агломерації завдання набагато глобальніші – синхронізувати розвиток великого міста з навколишніми громадами, а не вирішувати точкові завдання. І це ключове.
- Відсутній механізм паритетного управління коштами і майном. Коли у рамках ММС реалізовується певний проект, то в підсумку ці кошти або майно передаються одному із суб’єктів, який витрачає на спільні зусилля, але вони перебувають у його розпорядженні та на його балансі. Щодо агломерацій плануємо зовсім інше. У законопроекті передбачено, що буде Рада агломерацій як окреме управління. І ця Рада буде просто зобов’язана здійснювати всі роботи в інтересах усіх членів агломерації.
- Обмежене коло завдань щодо ММС. Ці завдання визначають конкретним договором, тут немає гнучкості, тут не можна зробити крок уліво – крок управо. Стосовно агломерацій навпаки – діяльність є гнучкою, можна балансувати. Коли з’являються нові проблеми, то їх одразу можна вирішувати.
- Певні законодавчі обмеження. Скажімо, як врегулювати питання транспортного сполучення між великим містом і навколишніми громадами в межах ММС? Поясню на прикладі Львова. Коли цей обласний центр хотів запустити транспортний маршрут у Рудно, то фахівці порахували: найкраще, коли він буде пролягати через сусіднє село Зимна Вода. І на цьому все закінчилося. Чому? Тому що такий маршрут потребував погодження – міжобласні маршрути погоджують в ОДА. Коли б була агломерація – це питання вирішилося б автоматично.
Ще одне - доступні формати співробітництва носять строковий характер. А це створює ризики для продовження такої співпраці. Наприклад, через зміну влади, одностороннє розірвання договору. А тому для реалізації стратегічних і тривалих проектів такі форми стають ще вразливішими.
- Повноваження з планування територій. Неможливо це зробити в рамках ММС. Я вважаю, що питання містобудівної документації, планування територій фактично є ключовим. І річ навіть не в тому, чи земля, чи її немає. Це несуттєво. Суттєво, що буде на тій землі, незалежно від того, хто є розпорядником.
Суть агломерацій в тому, щоб визначити, де і й що на навколишній території має бути розташовано для вирішення спільних інтересів.
- Аналогія з бізнесом. У нас є ФОПи. Можна, звичайно, між ними договори укладати. Це дуже нагадує ММС, коли вирішують якісь окремі завдання, де кожен обмежений власними ресурсами і несе повну самостійну відповідальність за діяльність. Агломерація – це як акціонерне товариство, коли об’єднуються ресурси, відкриваються глобальніші фінансові можливості та масштабні можливості розвитку, а відповідальність обмежується «вкладом».
Тобто це інший рівень, інший масштаб. Це можливість залучити інвестиції. Чи можна це зробити в рамках ММС? Я в це не вірю.
Отож, підсумуємо:
Мета співробітництва – розв’язувати спільні проблеми, але критерій “спільності” у випадку великого міста і навколишніх громад дискусійний.
Мета агломерації – синхронізувати розвиток міста з навколишніми громадами, а не вирішити окремі проблеми.
Коли співпрацюють громади, реальне управління комунальним майном та коштами отримує одна з громад, а решта - частково втрачають свій вплив на майно та розподіл дохідної частини місцевого бюджету, що йде на співробітництво.
У разі ж агломераційної співпраці всі громади отримують однаковий вплив на управління, обираючи «правління» (Раду агломерації), формуючи інші структури, та на розподіл ресурсів, затверджуючи кошторис.